鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程面臨的困境及其解決方案
——“鄉(xiāng)村振興那些事”之十四文/華玉振
關(guān)于當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中存在的哪些問題，應(yīng)當(dāng)如何解決，黨委政府、專家學(xué)者、涉農(nóng)企業(yè)和媒體、文藝家等，從各自角度會(huì)有不同解讀。
筆者概要分析主要有以下五方面問題：
一是土地問題。目前我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，分為農(nóng)用地和建設(shè)用地兩類。農(nóng)用地又分為基本農(nóng)田和一般農(nóng)用地，建設(shè)用地包括農(nóng)民住宅用地、農(nóng)村辦公用地、文化教育衛(wèi)生用地、工業(yè)用地等不同類型。歸納起來，當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的最大制約因素正是這種所有制和政府對(duì)于土地用途的過度管制。通俗而言，土地是農(nóng)民的命根子，數(shù)千年農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的基本訴求從來就沒有脫離過均田地、免賦稅。獲得可以完全自己能夠支配的土地，是農(nóng)民的天然權(quán)利。當(dāng)前，農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán)是有限的，無論是農(nóng)用地的承包權(quán)還是宅基地的使用權(quán)，與農(nóng)民對(duì)土地居住或經(jīng)營(yíng)的需要相比是不充分的。村集體土地的所有權(quán)也是名存實(shí)無，受到各種規(guī)劃、法律、法規(guī)的侵蝕。這種狀況的結(jié)果，一是農(nóng)民對(duì)土地投入不持續(xù)，二是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村不抱希望，三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏最重要的土地要素支撐。所有這些，構(gòu)成制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的最深層次問題。
二是基礎(chǔ)設(shè)施問題。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，既包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施， 也包括公共服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施。與城市相比，這一短板是十分突出的。其中，能源基礎(chǔ)設(shè)施是重要內(nèi)容之一。比如，農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，還不適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的需要，電網(wǎng)覆蓋面、供電穩(wěn)定性等等還有進(jìn)一步提高的空間。期待作為“新基建”內(nèi)容之一的“新能源基建”能夠破解這一難題。
三是資本問題。長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)村扮演著為工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化提供原始積累的角色。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，必須變“向農(nóng)村抽血”為“向農(nóng)村輸血”，其中資金短缺、資本短缺問題尤為突出。除了農(nóng)民不富裕、少有積蓄以外，金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性不高，社會(huì)資本下鄉(xiāng)不暢是兩大主要因素。
四是人力問題。“空心村”、“婦女村”、“老人村”、“兒童村”是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村的普遍現(xiàn)狀，中青年男子外出打工成為“農(nóng)民工隊(duì)伍”的主力軍。誰來種地？誰來振興鄉(xiāng)村？誰來治理鄉(xiāng)村？黨委、政府、鄉(xiāng)村干部面對(duì)只有老弱婦幼的貧瘠土地時(shí)，必須從根源上尋找系統(tǒng)解決方案。
五是文化問題。當(dāng)城市成為鄉(xiāng)村年輕一代的唯一向往與追求，當(dāng)農(nóng)村人讀書無用成為一種普遍現(xiàn)象，當(dāng)農(nóng)業(yè)無法支撐農(nóng)民對(duì)更加美好生活的向往，這已不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，不是孤立的鄉(xiāng)村問題，而應(yīng)該從文化的角度重新構(gòu)建全社會(huì)對(duì)于鄉(xiāng)村價(jià)值的全新認(rèn)識(shí)。
解決以上問題，既要頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成，又要尊重群眾、鼓勵(lì)創(chuàng)新。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其實(shí)施規(guī)劃，是黨委、政府的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成方案，是解決鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的各種問題的根本遵循，必須切實(shí)抓好落地、扎根。同時(shí)，由于信息不對(duì)稱以及地區(qū)差別、民情差別，又要從實(shí)際出發(fā)，尊重各地農(nóng)民群眾和農(nóng)村基層組織的各種探索和實(shí)踐，像大寨和小崗一樣，使其創(chuàng)新、創(chuàng)造最終轉(zhuǎn)化為法律和政策。
綜合中央政策和基層探索，以下四點(diǎn)值得探討：
第一，推行“三田制”。
在農(nóng)村推行“三田制”，既有所有制的問題，也有生產(chǎn)方式的問題。2016年4月28日，總書記在小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)曾指出：新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。最大的政策，就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。要抓緊落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)硬命令，不刮風(fēng)，不一刀切。不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制搞垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。
按照中央精神，土地作為農(nóng)村最大的集體資產(chǎn)，必須推進(jìn)確權(quán)到戶。目前，按照“三權(quán)分置”的政策設(shè)計(jì)，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，在此基礎(chǔ)上實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。在基層實(shí)踐中，我們了解到，農(nóng)民對(duì)此完全贊成，但希望能進(jìn)一步細(xì)化改進(jìn)：
一是進(jìn)一步穩(wěn)定基本農(nóng)田家庭承包關(guān)系。中央明確，在前二輪承包到期之后，再將承包期延長(zhǎng)三十年，并將長(zhǎng)期保持不變。既然如此，完全可以明確承包權(quán)的永久性，屬于農(nóng)民受物權(quán)法保護(hù)的產(chǎn)權(quán)。
二是做實(shí)農(nóng)村集體土地所有制。對(duì)基本農(nóng)田的承包權(quán)永久確認(rèn)給農(nóng)民以后，對(duì)一般農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，則應(yīng)完全由村集體行使所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后將其收益權(quán)確權(quán)到戶并實(shí)行股份合作制合作。
三是強(qiáng)化農(nóng)民宅基地和住房的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。在統(tǒng)一規(guī)劃、適當(dāng)集中的基礎(chǔ)上，農(nóng)民宅基地和住房，應(yīng)像城市居民一樣，擁有至少不低于70年的使用權(quán)和所有權(quán)。
以上是從所有制角度所講的“三田制”。
還有一個(gè)角度，從生產(chǎn)方式角度推行“三田制”：
一是國(guó)營(yíng)糧食責(zé)任田，把可以集中的基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)給國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)或供銷社，建設(shè)“國(guó)營(yíng)糧食農(nóng)場(chǎng)”，解決糧食安全問題中農(nóng)民一家一戶想辦又辦不到的規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題。
二是集體所有責(zé)任田，成立村級(jí)集體土地股份合作公司，重點(diǎn)發(fā)展蔬菜、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、存儲(chǔ)、物流、銷售及文化、旅游、教育、養(yǎng)老、健康等非糧產(chǎn)業(yè)，提高非糧土地使用效益。
三是農(nóng)民家庭自留田，劃出宅前屋后及四荒農(nóng)用地，作為農(nóng)民家庭“自留地”，用于農(nóng)民自己耕種小品種雜糧、經(jīng)濟(jì)作物、菜園、養(yǎng)殖等方面，滿足農(nóng)戶多元化勞動(dòng)力、生活方式的不同需求。
第二，城鄉(xiāng)人口雙向自由流動(dòng)。
近年來，戶籍制度改革取得了很大進(jìn)展，主要是農(nóng)村人口進(jìn)入城市的限制越來越少，農(nóng)村人口市民化進(jìn)程有所加快。但與此同時(shí)，新的問題出現(xiàn)了。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)在總量減少的情況下出現(xiàn)了“非勞動(dòng)力化”的現(xiàn)象，留在農(nóng)村的“老弱病殘婦幼”顯然無法支撐鄉(xiāng)村振興的需要。同時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入城市希望返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、投資的人口卻無法自由在農(nóng)村落戶、購(gòu)房、置業(yè)、發(fā)展。因此，有必要落實(shí)憲法規(guī)定的“公民自由遷徙”權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向自由流動(dòng)，并保護(hù)在城鄉(xiāng)落戶的人口享有落戶、購(gòu)房、社保、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)的平等權(quán)利。
當(dāng)前，主要要解決四類人員進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展的問題：
一是農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生城鄉(xiāng)自由兼職問題。要允許農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生在考取大學(xué)以后保留農(nóng)村戶口，保留農(nóng)村承包地，保留宅基地和住房，進(jìn)入城市就業(yè)不要與戶口掛鉤，允許他們?cè)诔青l(xiāng)間兼職（公務(wù)員除外），社會(huì)保障城鄉(xiāng)一致。要鼓勵(lì)農(nóng)村籍大學(xué)生回家鄉(xiāng)工作，鎮(zhèn)村干部選拔錄用參照公務(wù)員但不參加全國(guó)統(tǒng)一考試，建立單獨(dú)考試錄用管理體系，單獨(dú)制定《鄉(xiāng)村參照公務(wù)員條例》。鼓勵(lì)農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，享受信貸、稅收、保險(xiǎn)、醫(yī)療等永久性優(yōu)惠政策。
二是進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題。在目前已經(jīng)出臺(tái)各種鼓勵(lì)政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大市場(chǎng)準(zhǔn)入開放扶持力度，進(jìn)一步加大信貸政策扶持力度，進(jìn)一步加大科學(xué)技術(shù)服務(wù)扶持力度，進(jìn)一步加大稅收、保險(xiǎn)、醫(yī)療政策扶持力度。
三是城市人口“告老還鄉(xiāng)”或“下鄉(xiāng)定居”問題。重點(diǎn)要解決這類人口購(gòu)買農(nóng)房和宅基地使用權(quán)問題，可按照城鄉(xiāng)同權(quán)原則，實(shí)行與城市居民住房及其土地同樣政策即可。
四是城市人口下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村管理的成員資格權(quán)利問題。要賦予城市人口下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)參與鄉(xiāng)村管理的必要成員資格權(quán)利，包括鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村智力、鄉(xiāng)村文化等等。
第三，靈活化解農(nóng)村發(fā)展“錢荒”難題。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，短板之一是資金短缺、資本短缺。解決“錢荒”問題，傳統(tǒng)思路是依賴財(cái)政扶持、金融扶持、招商引資，基本上屬于“外置式”、“外掛式”、“外靠式”辦法。有些時(shí)期也試驗(yàn)過農(nóng)民互助合作、金融合作社等“內(nèi)置式”辦法，但要么是監(jiān)管不力，陷入非法集資、地下錢莊等風(fēng)險(xiǎn)高危區(qū)域；要么是監(jiān)管過死，陷入借貸無門、流動(dòng)缺失等金融盲區(qū)局面。
化解農(nóng)村發(fā)展“錢荒”難題，個(gè)人認(rèn)為還是要“三管齊下”，共同發(fā)揮國(guó)家扶持、農(nóng)民互助和社會(huì)投資三方面作用：
一是財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)要落實(shí)支農(nóng)政策。要突破“錦上添花”、“嫌貧愛富”局限，多做“雪中送炭”、“扶貧濟(jì)困”善舉，像扶持城市小微企業(yè)一樣扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。
二是農(nóng)民互助合作金融要規(guī)范提升。大力推進(jìn)“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的農(nóng)村“三變”改革，使農(nóng)民互助合作等“內(nèi)置式”金融納入財(cái)政、金融監(jiān)管體系。
三是創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本營(yíng)商環(huán)境。對(duì)社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村發(fā)展，既要防止其鉆政策的空子圈地、圈錢、圈資源，也要鼓勵(lì)其合法流轉(zhuǎn)承包地、租購(gòu)集體建設(shè)用地，鼓勵(lì)其發(fā)展種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、文化、旅游等因農(nóng)民一家一戶、村集體實(shí)力不足等想發(fā)展而無力發(fā)展的難題。
第四，涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)要下鄉(xiāng)。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針中，最核心的四個(gè)字是“產(chǎn)業(yè)興旺”。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不僅包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，還包括涉農(nóng)工業(yè)、涉農(nóng)服務(wù)業(yè)。由于交通的發(fā)展和城市化的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚的“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中除了種養(yǎng)業(yè)以外逐步脫離農(nóng)村而向城市集聚。這種現(xiàn)象是不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的。因?yàn)槎a(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)、集聚的人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，只有把二三產(chǎn)業(yè)就地鄉(xiāng)村化發(fā)展，才能為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供堅(jiān)實(shí)支撐。
化解農(nóng)村發(fā)展“錢荒”難題，個(gè)人認(rèn)為還是要“三管齊下”，共同發(fā)揮國(guó)家扶持、農(nóng)民互助和社會(huì)投資三方面作用：
一是財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)要落實(shí)支農(nóng)政策。要突破“錦上添花”、“嫌貧愛富”局限，多做“雪中送炭”、“扶貧濟(jì)困”善舉，像扶持城市小微企業(yè)一樣扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。
二是農(nóng)民互助合作金融要規(guī)范提升。大力推進(jìn)“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的農(nóng)村“三變”改革，使農(nóng)民互助合作等“內(nèi)置式”金融納入財(cái)政、金融監(jiān)管體系。
三是創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本營(yíng)商環(huán)境。對(duì)社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村發(fā)展，既要防止其鉆政策的空子圈地、圈錢、圈資源，也要鼓勵(lì)其合法流轉(zhuǎn)承包地、租購(gòu)集體建設(shè)用地，鼓勵(lì)其發(fā)展種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、文化、旅游等因農(nóng)民一家一戶、村集體實(shí)力不足等想發(fā)展而無力發(fā)展的難題。
第四，涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)要下鄉(xiāng)。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針中，最核心的四個(gè)字是“產(chǎn)業(yè)興旺”。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不僅包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，還包括涉農(nóng)工業(yè)、涉農(nóng)服務(wù)業(yè)。由于交通的發(fā)展和城市化的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚的“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中除了種養(yǎng)業(yè)以外逐步脫離農(nóng)村而向城市集聚。這種現(xiàn)象是不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的。因?yàn)槎a(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)、集聚的人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，只有把二三產(chǎn)業(yè)就地鄉(xiāng)村化發(fā)展，才能為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供堅(jiān)實(shí)支撐。
